В украинском парламенте хотят объявить войну законодательному спаму и установить единые правила правотворческой деятельности. С такой инициативой на днях выступили почти 200 народных депутатов от президентской партии.
А пока документ будет гулять по властным коридорам, «Вести» решили разобраться в изнанке законотворческой работы в Украине. Оказалось, что написание законов уже давно превратилось в выгодный бизнес. А сами нардепы нередко заказывают проекты целиком в юридических фирмах и даже в Главном научно-экспертном управлении аппарата ВР, которое «бонусом» может выдать еще и положительное заключение на свою же работу. Цена вопроса — от пары сотен долларов за правки до десятков тысяч за системные и важные инициативы.
«Азбука» для нардепа
Как говорится в пояснительной записке к законопроекту, он нужен, чтобы определить единые принципы правотворчества. Первый заместитель главы Верховной Рады Руслан Стефанчук детализирует: условно документ можно назвать «азбукой правотворчества». Документ предлагает закрепить единые законодательные подходы к вопросам определения видов нормативно-правовых актов, их юридической силы и иерархии, вступления в силу и сроков действия, а также механизмы преодоления коллизий и устранения пробелов. Ведь сейчас эти пробелы и коллизии приводят к противоречивой практике правоприменения и, как следствие, к многочисленным нарушениям прав граждан.
Как появляются законы
Как появляются такие коллизии и пробелы — самое интересное. «Вести» решили разобраться в изнанке законотворческой деятельности в Украине. И при анализе законопроектов нынешнего созыва обратили внимание на две вещи. Первое — само количество законопроектов, которое возросло в разы. Второе — невиданное ранее количество авторов, которое очень часто исчисляется десятками человек. При этом сами авторы с трудом ориентируются, а иногда и вовсе не знают, что содержится в их инициативах. Особенно ярко этот феномен проявляется в многочисленных документах авторства президентской фракции «Слуга народа».
Как поясняют «Вестям» народные избранники из разных партий, дело в том, что сами нардепы крайне редко пишут законы. Все чаще передавая эти полномочия в лучшем случае своим помощникам, а то и вовсе на аутсорсинг близким юридическим компаниям. «Я знаю, что многим депутатам законопроекты пишут помощники — юристы. Но в определенных случаях, я думаю, привлекаются и юридические компании. И это абсолютно нормально. В этом нет ничего плохого. Плохо, когда человек не ориентируется в том, что регистрирует. Это уже вызывает определенные подозрения», — говорит «Вестям» нардеп от СН, основатель адвокатского объединения Kachura Lawyers Александр Качура. Он уверяет, что ему проекты писать помогают помощники. «Я им начитываю идею, а они уже это оформляют по всем требованиям. Затем мы с помощниками снова садимся у меня в офисе и прорабатываем каждую статью, вычитываем еще раз и, если нужно, вносим правки. И только после этого я регистрирую законопроект», — добавил Качура.
Но такая практика, скорее, редкость, убежден глава Комитета избирателей Украины (КИУ) Алексей Кошель. «Профессиональная работа над законопроектами с привлечением экспертных фокус-групп, круглых столов, отдельных целевых фокус-групп для поиска узких мест — это сегодня, к сожалению, исключение из правил», — признает в разговоре с «Вестями» Кошель. Более того, как говорит «Вестям» первый замглавы комитета ВР по вопросам энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Алексей Кучеренко, уже несколько лет подряд написание законопроектов превратилось в чистую коммерцию. «Неужели вы думаете, что когда в начале каденции нового парламента включился этот «бешеный принтер», то сами депутаты понимали, что там было написано? — сетует Кучеренко. — 90% — это аутсорсинг. И на самом деле, это уже превратилось в системную проблему как этого, так и предыдущего парламентского созыва».
По словам Кучеренко, если проект, который состоит из маленькой поправки, депутаты, особенно с небольшим стажем, могут еще написать своими силами, то когда речь заходит о больших законах, то непременно обращаются «на сторону». «У каждой партии есть свои юристы. Но я не верю, что просто так кто-то может с потолка взять и написать какой-то системный законопроект. Правки, пускай даже принципиальные, — вполне. Но большой системный законопроект, вроде Жилищного кодекса, — никогда. Я с этим столкнулся еще десять лет назад, когда был на посту министра. Но тогда у нас была договоренность с депутатами, что они не лезут в системные законы, просто чтобы не ломать то, что работает», — сказал «Вестям» Кучеренко.
О том, что «производство законов» сильно профессионализировалось и коммерционализировалось, говорит «Вестям» и политолог Алексей Якубин. «Очень многие законопроекты, особенно структурные, в парламенте не пишутся, а спускаются. Вполне может быть, что сам ОП или Кабмин привлекает юридические компании, которые этим занимаются. Ведь если в Раде резко появляются десятки новых законопроектов, то, понятное дело, что их писала группа юристов. Возможно, даже годами ранее», — сказал «Вестям» Якубин.
«ПАРЛАМЕНТСКИЕ ГЕНИИ»
Как говорит «Вестям» политолог Руслан Бортник, соотношение выглядит примерно так: 50% пишут сами депутаты и их помощники. Треть — президент и правительство (вернее, их советники). Остаток — заказные, которые отдают юридическим фирмам, адвокатским конторам и консалтинговым компаниям. В то же время, как уточняет его коллега Алексей Якубин, вариантов может быть масса. И далеко не факт, что настоящим автором законодательной инициативы является депутат, который ее зарегистрировал. «Депутату, особенно от власти, очень часто могут давать документы в Кабмине или ОП с требованием зарегистрировать от себя. И получается, что такой законопроект якобы от депутата. Но сам депутат очень часто может даже не особо его изучать. Именно поэтому депутаты нередко могут плавать в документах, которые де-факто они же и регистрируют», — сказал «Вестям» Якубин.
Кроме того, часто нардепы выступают соавторами предложений коллег по фракции, но чтобы ознакомиться с содержанием всех инициатив, депутату нужно работать круглосуточно: вникнуть в содержание документа, прочитать анализ Главного научно-экспертного управления Верховной Рады, иногда — анализ министерств. На все это мало у кого хватает времени, поэтому многие подписывают предложения коллег, даже не глядя. «Действительно, бывает, что подписывают тезисно, на доверии», — подтверждает «Вестям» Качура.
Как результат, по словам Алексея Кошеля, в Украине сложилась парадоксальная ситуация, когда один депутат может выступать автором или соавтором сотен законопроектов. «Например, в прошлом созыве была ситуация, когда лидер одной из фракций был автором около 340 законопроектов. С одной стороны, его коллеги по фракции говорили, что это нормально, ведь он — лидер. Но если разделить эту цифру на количество пленарных недель, то выходит, что этот нардеп регистрировал по два законопроекта в неделю. Другими словами, он даже не успевал перечитать такое количество документов», — сказал «Вестям» Кошель.
Такая же ситуация происходит и сейчас. «А именно — мы можем наблюдать, что в парламенте создается группа депутатов, которых условно можно назвать «парламентские гении». То есть когда депутат, не имея профильного образования и опыта, регистрирует законопроекты на абсолютно любую тематику — от медицины до валютного рынка. И если его спросить о содержании, то большинство таких «гениев» даже не смогут пояснить сути инициатив. Поэтому очень важно, чтобы у депутатов была некая специализация, дабы они не превращали парламент в фабрику по штамповке законопроектов», — сказал «Вестям» Кошель.
При этом, как вспоминает политтехнолог, основатель и директор политического агентства AG group Анне Быкова, еще до прихода к власти Порошенко и Зеленского считалось нормальным иметь список авторов закона, то есть тех, кто его действительно разрабатывал, и отдельно список подписантов — тех, кто его прочитал и поддерживает. «Теперь же для солидности в подписанты зовут всех. Что любопытно, все равно — из каких фракций и партий. Это такая хитрость, которая дает возможность лишний раз дойти до трибуны и говорить то, что выгодно тому или иному политику. Очень часто, к сожалению, это сводится к банальной отработке заказов, тезисов, которые вообще не имеют отношения к законопроекту, под которым они подписались», — сказала «Вестям» Быкова.
ДЕПУТАТСКИЕ ФАНТАЗИИ И ХАЙП
Кроме того, народные избранники нередко используют свое право на законодательную инициативу, чтобы банально хайпануть (прославиться) на своих депутатских фантазиях. «Не стоит забывать и о законопроектах, которые изначально готовятся не для законодательных изменений, а для того, чтобы просто вызвать хайп. К примеру, из последнего: народный депутат от партии «Слуга народа» Елизавета Богуцкая недавно регистрировала законопроект, чтобы ввести уголовное наказание за надругательство над украинским языком. Хотя всем и так было понятно, что он не пройдет», — говорит «Вестям» Якубин.
Еще один яркий пример — законопроект народного депутата от «Слуги народа» Сергея Гривко относительно штрафов для украинцев за неправильно установленные кондиционеры. Такие инициативы, по словам Кошеля, можно смело называть депутатскими фантазиями. «То есть когда есть условная тема дня, а на следующий день уже появляется созданный на скорую руку законопроект. Для примера: можно взять законопроект о штрафах за нарушение ПДД, в который по несколько раз в год вносятся изменения. Вместо того чтобы один раз комплексно подойти к этому вопросу и разработать понятную систему штрафов. И таких примеров можно перечислять много», — подтвердил «Вестям» Кошель.
По его словам, на такие действия депутатов толкает сразу несколько причин. «Во-первых, многие депутаты просто хотят казаться более содержательными, чем являются на самом деле, и соревнуются друг с другом в части количества предложенных инициатив. К тому же отчитываться перед избирателями гораздо комфортнее, когда у тебя за спиной впечатляющие цифры по зарегистрированным законопроектам. Вторая причина — депутаты считают, что большое количество соавторов повышают шансы законопроекта. Особенно когда речь идет о депутатах из разных фракций. Но в реальности очень часто это происходит по принципу: «Ты поддержи мой законопроект, а я поддержу твой». И таким образом открывается путь к коррупции. Ведь может быть ситуация, что человеку просто неудобно будет отказать в поддержке законопроекта, и он его поддержит, даже не вчитываясь в его суть. И самое печальное, что такой подход может касаться и законопроектов с коррупционными рисками. Это проблема есть во всем мире. Но не в таких масштабах. Когда иностранные коллеги слышат цифры — например, парламент VIII созыва зарегистрировал 13 тыс. проектов, то они хватаются за голову и говорят о том, что это нонсенс», — сказал «Вестям» Кошель.
В свою очередь, как говорит «Вестям» старший партнер адвокатской компании «Кравец и Партнеры» Ростислав Кравец, всем этим хаосом охотно пользуются лоббисты. «Что можно требовать от бывшего водителя, фотографа или домохозяйки? У многих нардепов ведь нет даже высшего образования. Очевидно, что требовать от них нечего. Но самое печальное, что большинство проектов просто подаются лицами, которые заинтересованы в тех или иных законодательных инициативах и тупо используют народных депутатов вслепую», — сказал «Вестям» Кравец.
Cколько стоит законопроект
Как бы там ни было, очевидно, что многие народные депутаты не имеют необходимого политико-юридического образования. А потому, чтобы воплотить все депутатские фантазии на бумаге, нардепы вынуждены обращаться за помощью к третьим лицам. «Текст законопроекта — это специфический язык, который предполагает определенную структуру. Этим занимаются, как правило, помощники, которые как раз и помогают воплощать их расплывчатые идеи в юридический язык. Также нередко используются сторонние юридические фирмы», — говорит «Вестям» Якубин.
А это удовольствие далеко не из дешевых. Как говорит «Вестям» Быкова, стоимость написания законопроекта может варьироваться в зависимости от объема и сложности. «Действительно, депутаты, их помощники и секретари обращаются к специалистам по политконсалтингу за такой услугой, как райтинг. Это может быть райтинг текстов для выступлений, то есть спичрайтинг, а также написание текстов законопроектов. Большинство законопроектов в Украине — это скопированные европейские законы с легкой адаптацией под отечественные реалии и украинскую юридическую терминологию. То есть ничего нового депутаты, особенно двух последних созывов, не придумали. Их уровень креативности почти нулевой. Но и напрямую никто к тебе не приходит, и договор о разработке законопроекта не подписывает. Раньше, пару лет назад, к нам обращались за консалтингом в сфере разработки законопроекта. И он оплачивался либо почасово, либо по количеству знаков в документе. Также к нам обращались за апробацией иностранных законодательных актов. Но в целом такая инициатива стоит минимум $3–5 тыс.», — говорит «Вестям» Быкова.
В последнее время, по ее словам, этот рынок сильно демпингует. «Его просто убили эксперты, которые за 500 грн идут на телеканалы и озвучивают что попало. В то же время, если мы говорим о качественной аналитике, то она всегда оплачивается на уровне. Ни один сильный аналитик сегодня не возьмется за заказ, если он заработает с него менее $1 тыс. А законопроект — это и аналитика, и сравнительная таблица, и многое другое», — объясняет «Вестям» Быкова.
Но и это еще не все. Как говорит «Вестям» Кучеренко, ко всему стоит добавить стоимость сопровождения: «А это и участие во всевозможных профессиональных круглых столах, презентациях, и учет замечаний, и многое другое». К слову, по его словам, драйвером такого законодательного спама, который начал явно проявляться еще пять-семь лет назад, стали многочисленные западные гранты. «Есть множество ярчайших примеров, когда девочки и мальчики из общественных организаций просто занимались переводами документов с английского на украинский и резко стали законотворцами. И что из этого получилось — можно наглядно наблюдать в сфере комплекса ЖКХ. За счет грантовой работы они осваивали колоссальные бюджеты, проводили огромное количество абсолютно пустых круглых столов… Но делалось все это просто для галочки. А украинцам теперь приходится жить по тем законам, которые не работают и никогда не заработают в наших реалиях», — говорит «Вестям» Кучеренко.
Кроме помощников и юридических компаний, как ни странно, помощь нардепам в написании законопроектов оказывает и… Главное научно-экспертное управление аппарата ВР. «Цены на такие услуги разные: одни пишут за $500, другие — дороже, зависит от темы», — рассказывает «Вестям» источник в ВР. Существует и зависимость от объема. Проект на страничку стоит копейки и пишется буквально «на коленке». «А есть депутаты, которые охотно пишут на заказ: это те же люди, которые за небольшие суммы берутся озвучивать важные для кого-то вопросы с трибуны», — добавил собеседник.
Цена вопроса также разнится. Источники «Вестей» рассказали, что простенькие проекты (изменения в другие законы) обойдутся в $50–500. Экономические проекты (налоги, таможня) — от $300 до $2 тыс., а то и $10 тыс. — за сложную работу. Новый законопроект, в котором нужно с нуля прописать все: от терминологии до переходных частей — стоит $300–2000.
