Зміни, які відбуваються в Україні, направлені на розбудову правової держави.
Відомо, що саме суди від імені держави Україна здійснюють реалізацію захисту прав громадян та їх гарантій від будь-яких посягань і порушень.
Одним з найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб в Україні, закріпленим в Конституції України, є судовий захист.
Так, стаття 129¹ Конституції України закріплює, що суд ухвалює рішення іменем України. Судове рішення є обов’язковим до виконання. Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку. Контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.
Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював думку з приводу статті 6 Європейської конвенції з прав людини, що без ефективної системи виконання судових рішень існування судової системи позбавлене будь-якого сенсу.
Більше того, Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що органи державної влади є одним із компонентів держави й інтереси цих органів повинні збігатися з необхідністю належного здійснення правосуддя, кінцевим етапом якого є виконання судового рішення.
Саме при виконанні рішень адміністративних судів які ухвалено не на користь суб`єкта владних повноважень, останній, зазвичай, ухиляється від такого виконання або зловживає своїми процесуальними правами. Тому все частіше рішення залишається не виконаним.
Для повного виконання судового рішення, задля забезпечення прав осіб на ефективний судовий захист, в адміністративному судочинстві було запроваджено інститут судового контролю за виконанням судового рішення.
Статтею 382 КАС України (в редакції з 15.12.2017 року) передбачено контроль за виконанням судового рішення наступним чином:
1) суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов’язати суб’єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення;
2) за наслідками розгляду звіту суб’єкта владних повноважень про виконання рішення суду або в разі неподання такого звіту суддя своєю ухвалою може встановити новий строк подання звіту, накласти на керівника суб’єкта владних повноважень, відповідального за виконання рішення, штраф у сумі від двадцяти до сорока розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб;
3) судовий контроль за виконанням судових рішень в адміністративних справах здійснюється також у порядку, встановленому статтею 287 цього Кодексу.
У даному випадку слід зазначити, що стара редакція КАС України (в редакції до 15.12.2017 року) також містила інститут встановлення судового контролю за виконанням судового рішення і визначала три способи судового контролю, а саме:
1) зобов’язання суб’єкта владних повноважень надати звіт про виконання судового рішення;
2) накладення штрафу за невиконання судового рішення;
3) визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень – відповідача на виконання такої постанови суду або порушення підтверджених нею прав позивача.
З наведених правових норм вбачається, що ст.267 КАС України (в редакції до 15.12.2017 року) в новій редакції сформовано у ст.382 та ст.383 КАС України. Тобто, наразі розділено різні способи судового контролю:
1) зобов’язання подати звіт про виконання судового рішення та накладання штрафу за невиконання вказаного обов’язку, визначені ст.382 КАС України,
2) порядок визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб’єктом владних повноважень — відповідачем на виконання рішення суду, визначені ст.383 КАС України.
Так, під час застосування правових норм які були викладені в старій редакції КАС України, під час розгляду заяв про встановлення судового контролю шляхом зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення, суди враховували інформаційний лист Вищого адміністративного суду України від 09.01.2013 року №28/12/13-13 згідно якого судовий контроль виконання рішення суб’єктом владних повноважень — відповідачем у справі суд першої чи апеляційної інстанції може встановити під час прийняття постанови у справі. Строк, необхідний для подання звіту, визначався у резолютивній частині постанови суду. У разі звернення позивача із заявою про зобов’язання відповідача подати звіт про виконання судового рішення після прийняття постанови у справі суд ухвалою відмовляв у задоволенні такої заяви.
Законодавець, врахувавши всі юридичні моменти які спричиняють невиконання ухваленого судом рішення, вже в новій редакції кодексу, а саме в ч.1 ст.382 КАС України (в редакції з 15.12.2017 року) зазначив, що суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов’язати суб’єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.
Проаналізувавши наведену статтю вбачається, що на сьогоднішній день для встановлення судового контролю судом, вже після ухвалення рішення у справі по суті, видається окремий процесуальний документ – ухвала.
В даному випадку не постає питання процедури застосування судового контролю згідно зі ст.382 КАС України, оскільки сама цитована стаття передбачає встановлення судового контролю після ухвалення судового рішення по справі, бо в ній вживається словосполучення «суд, який ухвалив». Наслідком зазначеного є те, що для встановлення судового контролю повинен видаватись окремий процесуальний документ (ухвала), вже після ухвалення судового рішення по суті у справі.
Після набрання чинності нової редакції КАС України суди більш дієво почали застосовувати судовий контроль за виконанням судового рішення, однак, не всі і не без виключень.
В даному випадку слід взяти до уваги висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду викладені в постанові № К/9901/45515/18 від 23 листопада 2018 року та ухвалі №К/9901/2594/17 від 05 липня 2018 року, де в постанові суд чітко говорить про можливість встановлення судового контролю вже після ухвалення рішення у справі, а в ухвалі прямо задовольняє заяву про встановлення судового контролю у справі вже після прийняття рішення по суті спору.
Враховуючи вищенаведені рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду стало зрозуміло, що ст.382 КАС України може та повинна бути дієвою.
Формально ст.382 КАС України не містить чіткої форми та змісту письмової заяви про встановлення судового контролю за виконанням судового рішення в адміністративній справі.
Однак, за загальними правилами подачі у такій заяві бажано зазначити обов’язково:
1) найменування адміністративного суду, до якого подається заява;
2) ім’я (найменування) заявника (позивача), поштова адреса, а також номер засобу зв’язку, адреса електронної пошти, якщо вони відомі;
3) ім’я (найменування) відповідача, посада і місце служби посадової чи службової особи, поштова адреса, а також номер засобу зв’язку, адреса електронної пошти, якщо вони відомі;
4) ім’я (найменування) третіх осіб, які брали участь у розгляді справи, поштова адреса, номер засобу зв’язку, адреса електронної пошти, якщо вони відомі;
5) номер адміністративної справи;
6) відомості про набрання судовим рішенням законної сили та про наявність відкритого касаційного провадження;
7) інформація про день отримання виконавчого листа та пред’явлення його до виконання;
8) інформація про хід виконавчого провадження;
9) перелік документів та інших матеріалів, що додаються.
Обов’язково в такій заяві має бути зазначено обґрунтовані підстави її подання, задля того щоб суд її задовольнив.
Слід зауважити, що строки звернення з заявою про встановлення судового контролю передбаченого ст.382 КАС України не встановлені.
Крім того, в ч.8 ст.382 КАС України зазначено, що судовий контроль за виконанням судових рішень в адміністративних справах здійснюється також у порядку, встановленому ст.287 цього Кодексу.
Частиною 2 статті 287 КАС України передбачено, що позовну заяву може бути подано до суду:
- у десятиденний строк з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав, свобод чи інтересів;
- у триденний строк з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав, свобод чи інтересів, у разі оскарження постанови про відкладення провадження виконавчих дій.
В даному випадку слід враховувати позицію Європейського суду з прав людини, який неодноразово зазначав, що невиконання рішення національного суду це є триваюче порушення.
Судовий збір за подачу заяви в порядку ст.382 КАС України, Законом України «Про судовий збір» не передбачений, а тому не підлягає сплаті.
Так, за наслідками розгляду звіту суб’єкта владних повноважень про виконання рішення суду або в разі неподання такого звіту суддя своєю ухвалою може встановити новий строк подання звіту, накласти на керівника суб’єкта владних повноважень, відповідального за виконання рішення, штраф у сумі від двадцяти до сорока розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
Питання про накладення штрафу вирішується за клопотанням позивача або за ініціативою судді у судовому засіданні з повідомленням сторін. Неприбуття у судове засідання сторін, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає розгляду цього питання.
Суддя за клопотанням органу чи посадової особи, відповідальних за виконання рішення, на підставі відповідних доказів зменшує розмір штрафу, який стягується на користь Державного бюджету України за невиконання або неналежне виконання рішення, на суму штрафу, який було накладено за ці самі дії державним виконавцем відповідно до законодавства про виконавче провадження.
Ухвала суду про накладення штрафу, що набрала законної сили, направляється для виконання до державної виконавчої служби. З наступного дня після набрання ухвалою законної сили на суму заборгованості без додаткового рішення суду нараховується пеня у розмірі трьох відсотків річних з урахуванням індексу інфляції.
Сплата штрафу не звільняє від обов’язку виконати рішення суду і подати звіт про його виконання. Повторне невиконання цього обов’язку тягне за собою застосування наслідків, установлених частинами першою і другою цієї статті, але розмір нового штрафу при цьому збільшується на суму штрафу, який було або мало бути сплачено за попередньою ухвалою.
Слід врахувати, що розмір штрафу згідно ст.382 КАС України обчислюється виходячи з суми від 20 до 40 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб, половина якого стягується на користь позивача, інша половина – до Державного бюджету України.
Чіткі критерії того в якому розмірі в конкретному випадку має накладатися штраф відсутні.
Однак, суди при розгляді заяв враховують, що накладення на керівника суб`єкта владних повноважень, відповідального за виконання постанови, штрафу є мірою покарання, а тому можливість суду накласти такий штраф може бути реалізована лише за умови встановлення судом обставин, які свідчать про умисне невиконання рішення суду, недобросовісність у діях суб`єкта владних повноважень, які свідчать про ухилення останнього від виконання рішення суду.
Як показує судова практика, зокрема, і ухвала Зарічного районного суду м.Суми від 03.06.2019 року у справі №591/6580/16-а, суди, в основному, накладають штраф в мінімальному розмірі встановленому ч.3 ст. 382 КАС України (двадцять розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб), з огляду на одноразовість порушення з боку суб’єкта владних повноважень.
Однак, є випадки коли заявник неодноразово звертається до суду в порядку ст.382 КАС України з проханням накласти на суб’єкта владних повноважень штрафу при цьому кожного разу збільшуючи його розмір.
Така ситуація притаманна справі №679/1090/16-а. У цій справі 07.08.2019 року до Сьомого апеляційного адміністративного суду надійшла заява заявника (позивача у справі) про накладення на міського голову Нетішинської міської ради, який є відповідальним за виконання судових рішень, штрафу у сумі сорока розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2019 року заяву про накладення на міського голову Нетішинської міської ради в порядку ст. 382 КАС України задоволено частково та накладено на міського голову Нетішинської міської ради штраф у сумі 20 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
25 листопада 2019 року до Сьомого апеляційного адміністративного суду надійшла заява заявника (позивача у справі) про накладення на міського голову Нетішинської міської ради, який є відповідальним за виконання судових рішень, штрафу у сумі 60 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2019 року заяву про накладення на міського голову Нетішинської міської ради в порядку ст. 382 КАС України задоволено частково та накладено на міського голову Нетішинської міської ради штраф у сумі 40 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
Зазначені вище справи, вказують на те, що суди застосовують більшу ставку розміру накладеного штрафу лише у випадку повторного невиконання або неналежного виконання попередніх судових рішень.
Слід пам’ятати, що суди при постановлені ухвал про накладення штрафу попереджають суб’єкта владних повноважень про те, що з наступного дня після набрання даним судовим рішенням законної сили на суму заборгованості без додаткового рішення суду нараховується пеня у розмірі трьох відсотків річних з урахуванням індексу інфляції.
Щодо оскарження ухвали постановленої судом першої інстанції в порядку ст.382 КАС України слід вказати, що такі ухвали підлягають апеляційному оскарженню.
Прикладом такого апеляційного оскарження є, зокрема, і постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.04.2020 року у справі № 640/4183/19, постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 08.04.2020 року у справі № 804/2684/16.
Щодо оскарження ухвали постановленої судом апеляційної інстанції в порядку ст.382 КАС України то такі ухвали в касаційному порядку оскарженню не підлягають з огляду на наступне.
У справі № 752/19484/17 06.02.2020 року Шостим апеляційним адміністративним судом було постановлено ухвалу про відмову в задоволенні заяви поданої в порядку ст.382 КАС України. В резолютивній частині ухвали Шостий апеляційний адміністративний суд вказав, що ухвала набирає законної сили з дати її підписання суддями та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Не погодившись із таким судовим рішенням апеляційної інстанції, заявник подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2020 року і задовольнити заяву про встановлення судового контролю за виконанням рішення суду.
Однак, перевіривши матеріали касаційної скарги, суд установив, що у відкритті касаційного провадження необхідно відмовити, оскільки ця скарга не відповідає вимогам ст.328 КАС України, з огляду на таке.
В своїй ухвалі Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду від 04.03.2020 року зазначив, що згідно з ч.3 ст.328 КАС України у касаційному порядку можуть бути оскаржені ухвали суду апеляційної інстанції про відмову у відкритті або закриття апеляційного провадження, про повернення апеляційної скарги, про зупинення провадження, щодо забезпечення позову та заміни заходу забезпечення позову, про відмову ухвалити додаткове рішення, про роз`яснення рішення чи відмову у роз`ясненні рішення, про внесення або відмову у внесенні виправлень у рішення, про повернення заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, про відмову у відкритті провадження за нововиявленими або виключними обставинами, про відмову в задоволенні заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, про заміну сторони у справі, про накладення штрафу в порядку процесуального примусу, окремі ухвали.
Таким чином, судове рішення щодо накладення штрафу та інших питань судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах, постановлених судом відповідно до ст.382 КАС України, не є в переліку тих судових рішень, які відповідно до процесуального закону підлягають касаційному оскарженню.
Виходячи з того, що ст.328 КАС України містить вичерпний перелік ухвал суду апеляційної інстанції, які можуть бути оскаржені в касаційному порядку, оскаржувана заявником ухвала Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2020 року про відмову у задоволенні заяви позивача про встановлення судового контролю за виконанням рішення суду касаційному оскарженню не підлягає.
З урахуванням викладеного у відкритті касаційного оскарження судом було відмовлено.
Аналогічний висновок викладено в ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30.03.2020 року у справі № 679/1090/16-а (адміністративне провадження №К/9901/7252/20).
Крім того, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відмовляє у відкриті касаційного провадження за касаційною скаргою поданою на ухвалу суду першої інстанції та постанову апеляційного суду. Таким прикладом є ухвала Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23.12.2019 року у справі № 810/171/18 де суд дійшов висновку про те, що судове рішення щодо накладення штрафу та інших питань судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах, постановлених судом відповідно до ст.382 КАС України (пункт 25 ч. 1 ст. 294 КАС України), не входить до переліку тих судових рішень, які відповідно до процесуального закону підлягають касаційному оскарженню.
Основною проблемою з якою стикаються заявники використовуючи механізми передбачені ст.382 КАС України, й досі залишається посилання суду на їхнє право щодо зобов’язання відповідача – суб’єкта владних повноважень, зокрема, подати звіт про виконання судового рішення, а не його обов’язок.
Все ж таки, в національному судочинстві питання порядку подання до суду заяви у відповідності до ст.382 КАС України, а також дієвість її, залишається проблемою. Так, хоч і рідко, але суди при розгляді такої заяви постановляють ухвали про відмову у застосуванні вказаного способу судового контролю зазначаючи в своїх ухвалах, зокрема:
що заява про зобов’язання відповідача – суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення надійшла після ухвалення рішення по суті у справі, а під час виконання судового рішення у суду немає можливості зобов’язувати відповідача подати звіт про виконання рішення;
що зобов’язання відповідача – суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення, або накладення штрафу за невиконання рішення суду є правом суду, а не його обов’язком, тощо.
Однак, такі висновки судів є хибними, з огляду на встановлені правила самою цитованою статтею. Крім того, слід враховувати, що етапне наближення конституційних засад судочинства в Україні до світових стандартів вимагає від служителів Феміди високого рівня знань, досвіду та виняткових особистих якостей зобов’язуючи сумлінно, неупереджено та наполегливо виконувати професійні обов’язки в ім’я Закону, справедливості та, в першу чергу, захисту прав тих осіб які за ним звертаються шляхом прийняття справедливих судових рішень, які виносяться іменем України.
Надія Воронець
Старший юрист, керівник практики по роботі з юридичними особами Адвокатського об’єднання Кравець і партнери для Протокола
