Петр Порошенко, имея крупнейшую фракцию в Раде и квоту в Кабмине, обладал большим влиянием на экономику. У Владимира Зеленского это влияние Кабмин будет отбирать. Начать решили с Фонда госимущества.
Первая ласточка
Согласно Конституции, Украина уже более пяти лет стремится быть парламентско-президентской республикой. При такой форме правления руководителей в органы центральной исполнительной власти должен предлагать премьер-министр, то есть Кабмин, а назначать Верховная Рада.
Опрошенные НВ Бизнес юристы утверждают, до сих пор ряд законов, регламентирующих деятельность ключевых органов власти, особенно в экономическом блоке, так и не были приведены в соответствие с Конституцией. Президент все еще обладает большими формальными и неформальными полномочиями в выработке экономической политики и в кадровых назначениях. Уходящий гарант активно пользовался этим влиянием, модель Порошенко предполагала значительную концентрацию полномочий в его руках. Украина фактически была, скорее, президентской республикой.
Нет сомнений в том, что противники Владимира Зеленского и Игоря Коломойского в парламенте и Кабмине попытаются по максимуму использовать правовой режим парламентско-президентской формы правления. НВ Бизнес с помощью экспертов выяснил сферы госуправления, в которых полномочия президента Зеленского могут быть существенно урезаны.
Первая ласточка уже прилетела – Кабмин предложил Верховной Раде исключить компетенцию президента в части подачи кандидатуры главы Фонда госимущества и его увольнения.
Соответствующий законопроект был утвержден на заседании правительства без обсуждения в среду 24 апреля, то есть сразу на первом заседании Кабмина, после того, когда стало понятно, что действующий президент Петр Порошенко проиграл выборы.
«Фонд государственного имущества возглавляет глава, который назначается на должность с подачи премьер-министра Украины и увольняется с должности Верховной Радой Украины», – указывается в тексте законопроекта.
Согласно действующему законодательству, глава ФГИ назначается и увольняется президентом при согласии Рады.
Также проектом закона у президента отбирается компетенция увольнять заместителей ФГИ. А назначать и увольнять их будет Кабмин. При этом, количество постоянных заместителей увеличивается с двух до трех. Согласно сегодняшнему законодательству, замглавы ФГИ назначаются с подачи премьер-министра, а увольняются президентом.
Также проектом закона у президента отбирается компетенция увольнять заместителей ФГИ. А назначать и увольнять их будет Кабмин. При этом, количество постоянных заместителей увеличивается с двух до трех. Согласно сегодняшнему законодательству, замглавы ФГИ назначаются с подачи премьер-министра, а увольняются президентом.
- Президент наряду с Кабмином и парламентом имеет право законодательной нициативы, в том числе в части экономических законопроектов. Он может вносить неотложные проекты законов, которые парламент должен рассматривать вне очереди.
- Президент может накладывать вето на принятые Верховной Радой законы, кроме тех, что вносят изменения в Конституцию. Если глава государства не подписывает закон, его возвращают в Раду на повторное голосование.
- Президент может приостанавливать действие актов Кабмина, если считает, что они не соответствуют Конституции.
- Конституция дает право президенту вносить предложение о назначении парламентом премьер-министра, а также о назначении и увольнении генпрокурора, глав НБУ и СБУ. Однако, кандидатура премьера должна быть согласована с фракциями правящей коалиции. Для утверждения глав НБУ и СБУ также нужно заручиться поддержкой 226 депутатов.
- СБУ и прокуратура, как показывает практика, могут быть рычагом конкуренции и давления на бизнес в Украине
- Президент назначает и увольняет с должности:
– глав Фонда госимущества (ФГИ) и Антимонопольного комитета при согласии парламента.
– четырех членов совета НБУ.
– определяет двух членов конкурсной комиссии по отбору членов Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ), а также назначает членов регулятора из отобранных конкурсной комиссией кандидатов. Это важный орган. Например, реализация схемы Роттердам+ невозможна без НКРЭКУ.
- Глава государства возглавляет Совет нацбезопасности и обороны Украины, назначает его секретаря и формирует персональный состав. Решения принимаются не менее чем двумя третями голосов и вводятся в действие указами президента. СНБО может вводить санкции против компаний и банков, принимать меры в отношении крупнейших предприятий и финансовых учреждений. Решение о национализации ПриватБанка принималось на СНБО.
- Президент может проводить переговоры с Международным валютным фондом, Всемирным банком, Евросоюзом. Он, как и глава НБУ, министр финансов и премьер-министр подписывает письма о намерениях к МВФ перед заключением новой программы сотрудничества.
В соответствии с Конституцией, не прошло и пяти лет
В Кабмине объяснили разработку и одобрение этого проекта закона об ФГИ, приведением законодательства в соответствии с Конституцией Украины.
В команде Зеленского отметили спешку, с которой Кабмин решил поддержать этот законопроект фактически сразу, после проигрыша Порошенко. «Насколько я понимаю речь идет о приведении в соответствие текста закона о ФГИУ в соответствие с Конституцией. Примечательно, что «руки дошли» до этого на третий день после проигрыша выборов действующим президентом. В любом случае все законы должны соответствовать Конституции», – прокомментировал НВ Бизнес представитель будущей администрации президента Владимира Зеленского Даниил Гетманцев, отвечающий за экономическое и налоговое направление.
Юристы согласны с правовой позицией Кабмина. По словам советника юркомпании Primelex Евгения Калинина, вполне логично, что функции ФГИ относятся к компетенции Кабмина, который формирует бюджет страны и несет ответственность за его выполнение. «Согласно действующему законодательству, Фонд государственного имущества Украины является центральным органом исполнительной власти со специальным статусом, реализующим госполитику в сфере приватизации, аренды, использования и отчуждения госимущества, управления объектами госсобственности, в том числе корпоративными правами государства относительно объектов госсобственности. К его сфере управления относится также госрегулирование оценки имущества, имущественных прав и профессиональной оценочной деятельности”, – сказал юрист.
Старший юрист Integrites Юрий Корчев считает, что какие-либо законодательные изменения должны быть направлены на унификацию порядка назначения главы Фонда. «Я убеждён, что этот порядок должен строго соответствовать Конституции Украины – глава Фонда должен назначаться парламентом по предложению премьер-министра Украины. Такой порядок, в большей степени, будет соответствовать парламентстко-президентской модели республики, к которой, на данный момент, стремится Украина, – сказал юрист. – Норма о прямом назначении главы Фонда президентом использовалась ранее для усиления роли президента. Но, поскольку, Фонд является центральным органом исполнительной власти, логически правильным и органичным является назначение главы Фонда по предложению премьер-министра Украины, как лица, в целом, руководящего системой органов исполнительной власти, так и реализующего госполитику в сфере приватизации, в частности».
О каких деньгах идет речь
Старший партнер адвокатской компании «Кравец и партнеры» Ростислав Кравец не исключает, что действующая власть таким образом пытается сохранить под контролем финансовые потоки, связанные с ФГИ. Отметим, что под управлением ФГИ находятся значительные госактивы. Так, с начала года ФГИ перечислил в госбюджет более полумиллиарда гривен. На 2019 год в госбюджете запланированы 17,1 млрд грн дохода от приватизации госпредприятий в Украине. Сегодня в госсобственности находится более 3 000 предприятий, из них 100 крупных. В Меморандуме с МВФ содержится норма о приватизации ряда госкомпаний в течение 2019 года. Согласно документу, в первом полугодии текущего года должны быть проданы «Центрэнерго», угольная компания «Краснолиманская», предприятия «Индар» и «Президент-Отель-Киев».
В тоже время, по словам Калинина, соответствующий законопроект еще не зарегистрирован в Верховной Раде, поэтому это скорее намерение Кабмина изменить функционирование ФГИ.
Наследие Януковича
Юристы утверждают, что появившийся проект закона Кабмина о ФГИ спустя пять лет связан с попыткой урезать полномочия президента, которые были расширены во времена беглого президента Виктора Януковича. «В феврале 2010 президентом Украины был избран Янукович. 30 сентября 2010 года Конституционный суд Украины признал недействительными изменения в Конституцию от 2004 года. В соответствии с редакцией Конституции, которая вступала в силу с момента принятия такого решения Конституционным судом, президент наделялся рядом полномочий, которые включали, среди прочего, назначение главы Фонда госимущества президентом Украины с согласия Верховной Рады, – рассказала НВ Бизнес партнер юрфирмы Aequo Анна Бабич. В декабре 2011 года был принят закон «О Фонде государственного имущества Украины», который на тот момент соответствовал положениям Конституции и предусматривал назначение на должность главы Фонда госимущества президентом Украины с согласия Верховной Рады.
Но в феврале 2014 года были приняты изменения в Конституцию, которые возвращали редакцию Конституции, действовавшую до 30 сентября 2010 года. «Однако, соответствующие изменения в закон «О Фонде государственного имущества Украины» до сегодняшнего дня внесены не были», – объяснила Бабич.
Каких еще полномочий может лишиться президент
Юристы предполагают, что новоиспеченного президента Украины могут ожидать очередные неприятные сюрпризы, кроме ФГИ, связанные с потерей влияния над еще пятью ключевыми госорганами из экономической сферы страны.
«Похожая ситуация сейчас с главой АМК (Антимонопольного комитета Украины – Авт.). По закону назначает президент с согласия Верховной Рады, по Конституции – Рада с подачи премьер-министра», – отметила Анна Бабич из Aequo.
Действительно получается, что согласно ст. 166 Конституции Кабмин назначает на должности и увольняет с должностей с подачи премьера руководителей центральных органов исполнительной власти, которые не входят в состав Кабмина (п.9). Однако, согласно профильным законам президент назначает и увольняет следующих руководителей (глав и членов) органов:
• Нацкомиссия по ценным бумагам и фондовому рынку (НКЦБФР) (ст. 6 закона «О государственном регулировании рынка ценных бумаг»).
• Национальная комиссия, осуществляющая государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ) (ст. 8 закона об НКРЭКУ). Предусмотрено создание конкурсной комиссии, в которую из 5 человек 2 назначает президент. Он же назначает победителей конкурса и увольняет их.
• Нацкомфинуслуг (ст. 23 закона о финансовых услугах и государственном регулировании рынка финансовых услуг).
• Комиссия по регулированию рынка связи и информатизации (ст. 20 закона о телекоммуникациях).
Юристы считают, что единственное, что позволит Зеленскому удержать контроль над этими секторами экономической политики – формирование лояльной коалиции в парламенте. Однако, на данный момент у нового президента немного шансов на такой сценарий. Согласно результатам опроса, проведенного Киевским международным институтом социологии (КМИС) в середине апреля, за политсилу Слуга народа, которая еще официально не представлена в ВР, на парламентских выборах, готовы проголосовать 12% всех респондентов и 26% среди тех, кто собирается голосовать и определился. Парламентские выборы в Украине должны состояться в конце октября этого года. Формирование новой коалиции и Кабмина займет не менее двух месяцев. Это значит, что у нынешнего состава ВР и Кабмина есть полгода, чтобы ограничить реальные полномочия нового президента в части экономической политики.
