Узнаемем у юристов, есть ли правовые механизмы заставить местные власти повиноваться тому, что им говорят из Киева.
Сопротивление некоторых украинских городов и районов попаданию в “красную” и “оранжевую” зоны коронавирусной опасности, похоже, набирает не меньший масштаб, чем при досрочном смягчении карантина в Черкассах в начале мая. Разве что президент “пламенного привета” мятежным городским председателям Луцка (сейчас – и.о. председателя), Тернополя и Ивано-Франковска еще не передавал. На местах же от обвинений в адрес Министерства здравоохранения и Государственной комиссии техногенно-экологической безопасности и чрезвычайных ситуаций в избирательности подходов и политизированности перешли к конкретным действиям: органы самоуправления “официально” отказываются усиливать карантин на подведомственных территориях и принимают обращения “о прекращении издевательств над гражданами и бизнесом”.
Что дальше? Есть ли возможность, не “наступив на горло” местному самоуправлению, добиться повсеместного выполнения принятых на государственном уровне решений? Чтобы не иметь в итоге прецедента “разгула демократии” в случае невосприятия на местах наиболее важных для суверенитета и независимости государства…
Смыслы “битвы за интересы громад”: чужие проблемы или собственный рейтинг?
Итак, власть на местах “в штыки” восприняла решение об усилении карантинных мер в ряде городов и районов, попавших в “оранжевую”, а особенно – “красную” – карантинные зоны. В частности, в Луцке и Тернополе (красная зона), а также в “оранжевом” Ивано-Франковске сообщили, что дополнительных ограничений вводить не будут.
По словам ивано-франковского городского головы Руслана Марцинкива, распределяя страну на зоны, “власть пошла по пути ограничений, а не диалога с городами”. Больше всего удивляет, по словам градоначальника, что “страну делят на зоны, вводят серьезные ограничения.. и при этом “ковидный” пакет используют для ремонта дорог!”. К тому же, как лучше использовать эти средства (сэкономленные, прежде всего, благодаря сокращению инфраструктурной субвенции на места и других статей местных бюджетов), с органами самоуправления не советуются. Между тем на них возлагают новые обязанности и искусственно провоцируют риски дальнейшего ухудшения социально-экономической ситуации в регионах. Марцинкив пообещал противиться этому всеми законными способами – например, путем созыва городской комиссии по техногенно-экологической безопасности и сессии городского совета.
А вот луцкий горсовет уже отказалась вводить жесткий карантин. Депутаты считают, что их город зачислили в “красную” зону незаконно.
Поэтому в городе и в дальнейшем будут действовать такие же карантинные меры, как и раньше. Здесь продолжат работать коммунальные предприятия, учреждения дошкольного образования, транспорт и рынки. Во избежание конфликтных ситуаций горсовет обратился к полиции с просьбой воздержаться от привлечения субъектов хозяйствования к ответственности за нарушение карантина.
Подобное решение принял в понедельник и городской совет Тернoпoля. “Такая блoкада города была разве что во времена татар. Недопустимo, щoб людей лишили кoнституционнoгo права работать”, – подчеркнул мэр областного центра Сергей Надал. По его словам, в горсовет и к депутатам обратились сотни предпринимателей и других жителей Тернополя с просьбой “не блокировать город” и не устанавливать режим “красной зоны”. Поэтому общественный транспорт будет работать в обычном режиме. Как и предприниматели, и садики, и другие субъекты хозяйствования. Кроме того, горсовет обратился к центральной власти с требованием отменить решение о зачислении Тернополя в “красную” зону, а также о временном запрете остановок в городе поездов.
В Минздраве критическими заявлениями и решениями местных властей обеспокоены. Министр Максим Степанов уверяет: решение о «зонировании» страны принимали после тщательного изучения ситуации и с учетом всех необходимых показателей и параметров. Никакой политической составляющей или избирательности в этом нет. “Нет человеческого фактора. Есть чисто цифры, отражающие динамику в том или ином регионе. В Министерстве здравоохранения нет даже намека на политику. Приоритет – здоровье и безопасность украинцев”, – заверил министр. Он, наоборот, считает политизированными в этом вопросе решения и действия власти на местах – из-за стремления получить дивиденды перед приближающимися выборами.
“Ощущение опасности мобилизует. Но, если какая-то опасность долгое время держится в обществе, люди начинают к ней привыкать. Тем более, когда противодействие опасности больше влияет на благосостояние граждан, чем сама опасность. И когда методы противостояния – в основном, полицейские ограничения.
Центральная власть в марте-апреле сняла “электоральные сливки” с карантина, рейтинги, например, президента даже выросли. И как только тотальный карантин перестал приносить электоральные бонусы, ответственность за него перевели на местные власти…”, – комментирует ситуацию конфликтолог, заместитель директора Украинского института исследования экстремизма Богдан Петренко.
Это, по его словам, и привело к первому противостоянию в начале мая – с черкасским мэром Анатолием Бондаренко, который стал известен всей стране, когда пошел вопреки “рекомендациям” и ослабил карантин в городе. “Именно поэтому сформировался тренд на избирательную кампанию в период карантина: центральная власть не хочет уже брать на себя ответственность за усиление ограничений, потому что это отнимает голоса. А местная – увидев последствия противостояния, из которого фактически мэр (Черкасс. – Ред.), вышел победителем, – поняла, что за нарушение указаний сверху ничего не будет, но это может добавить рейтинг. Поэтому неудивительно, что чем ближе к выборам, тем больше местные градоначальники зависят от общественного мнения, а не от законов или указаний сверху”, – объясняет господин Петренко.
“В марте и апреле никто не понимал, что происходит. Поэтому по всей стране дружно поддерживали карантинные меры и выполняли соответствующие указания. Да и социология подтверждала общественные настроения. Теперь же социология изменилась – опросы показывают усталость людей от ограничений. Это и стало основанием для попыток “бодания” с центральной исполнительной властью”, – добавляет эксперт по конституционному праву и политике Богдан Бондаренко.
Есть ли законные возможности обуздать “строптивые” советы? Не густо…
Опрошенные Укринформом юристы, политические эксперты и юристы однозначного ответа на этот вопрос не дают.
“Вспомним, каким образом действовали в Украине, когда весной столкнулись с этой проблемой, – говорит Богдан Бондаренко. – Чрезвычайное положение никто не вводил. Хотя при таком режиме вводить любые ограничительные меры было бы проще. А возможностей сопротивления этим решениям местные власти не имели. Но действие ЧП ограничено во времени. Сейчас продлить такой правовой режим однозначно было бы невозможно… Зато в стране ввели правовой режим чрезвычайной ситуации, а также санэпидемиологические и карантинные режимы. Каждый из которых регламентируется отдельным законодательством. Проблема же в том, что ранее практики их применения не было, а главное – некоторые их формулировки достаточно размыты и оценочны”. Касается это, по мнению господина Бондаренко, и ряда полномочий Кабинета министров, который формально вроде бы имеет право вводить ограничительные меры, действие которых распространяется на всю страну. С другой стороны – местное самоуправление имеет основания противиться таким решением. В этой связи юристы напоминают, что согласно статье 32 Закона “О защите населения от инфекционных болезней”, ограничительные противоэпидемические меры устанавливают местные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления по представлению государственного санитарного врача. “К тому же, есть 64-я статья Конституции Украины, где говорится:” В условиях военного или чрезвычайного положения могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием срока действия этих ограничений”. А в случаях, кроме тех, которые предусмотрены Основным законом (то есть – военное или чрезвычайное положение), любые ограничения прав и свобод незаконны. Как известно – отдельных законов о введении чрезвычайного положения в связи с коронавирусом власть не принимала”, – напоминает конфликтолог Богдан Петренко.
Более того, в конце мая, принимая решение о так называемом “адаптивном” карантине, Кабинет министров сам “официально” передал часть “ограничительных” полномочий на места. “Основная идея того постановления: на определенном уровне введения ограничительных мер становится прерогативой органов местного самоуправления. А значит – это должна быть и их ответственность, – напоминает эксперт по конституционному праву и политики Богдан Бондаренко. – Если в регионе все хорошо – принимайте “местное” решение об ослаблении карантина. Если же наоборот – вводите дополнительные ограничения. На практике же органы местного самоуправления не хотят этим заниматься или реагируют на вызовы только постфактум – например сейчас, когда правительственное решение не нравится их избирателям. Хотя активная фаза пандемии продолжается”.
В то же время, по мнению адвоката, старшего партнера адвокатского объединения “Кравец и Партнеры” Ростислава Кравца, то, что Кабинет министров сам в свое время признал полномочия местных органов власти вводить ограничения в регионах, подтверждает право местного самоуправления на “сопротивление”. “То есть, ни о каких нарушениях законодательства со стороны местных властей, вводящих тот уровень ограничений, который считают нужным, речь не идет. Ведь и вся ответственность за здоровье граждан, темпов распространения инфекции и эпидемиологического состояния в регионах лежит на органах местного самоуправления”, – говорит юрист. Изменить же ситуацию, по его мнению, центральная власть сможет только тогда, когда лишит местные советы таких полномочий. А значит – возьмет всю ответственность на себя. В частности, и за возмещение причиненного карантинными ограничениями ущерба. В этой связи Кравец напомнил, что сейчас рассматривают несколько судебных исков к Кабинету министров и другим центральным органам исполнительной власти (после чего, кстати, Правительство и изменило порядок введения карантинных ограничений).
Богдан Бондаренко считает, что и местные власти вместо рассчитанных на общественный резонанс “демаршей” также могли бы пойти по пути судебного обжалования правительственных решений. При этом шансы сторон (правительства и органов местного самоуправления) на положительный вердикт эксперт оценивает как примерно одинаковые. Ввиду той же проблемы возможных разночтений и “размытости” отраслевого законодательства. “Хотя рассчитывать на быстрое принятие судебных решений не приходится. Очевидно, все затянется минимум до местных выборов. Потому что все сейчас заинтересованы просто “перебрасывать мячик с поля на поле”, – констатирует Бондаренко.
Эксперты напоминают и о представлении Верховного суда в Конституционный суд Украины. О конституционности введения ряда ограничительных мер. 5 июля КСУ провел первое заседание по этому делу. “Если решение суда появится до выборов, это будет “нформационной бомбой”. Если КСУ признает действия Кабмина конституционными, органы местного самоуправления вынуждены будут подчиниться. Если же наоборот – будут “на коне” и получат дополнительные аргументы в риторике о “неправильных действиях власти в условиях карантина”, – говорит Богдан Бондаренко.
Впрочем, в этом вопросе опрошенные Укринформом специалисты единодушны: скорее всего, до местных выборов вердикта Конституционного суда не будет.
Некоторые считают, что на коротком шаге власти попытаются давить на “мятежные” громады через правоохранителей, которые на практике будут демонстрировать “ничтожность действий и решений местной власти”, тотально наказывая субъектов предпринимательства и граждан за нарушение карантинных правил. “Как по мне, это не принесет результата. А станет еще одним аргументом обвинений из уст местных руководителей в адрес центральной власти, – считает адвокат Ростислав Кравец, – ведь существование конституционного представления только подкрепляет позицию судов общей юрисдикции, до вердикта КСУ есть все основания отказывать в удовлетворении любых обращений о применении административных санкций в отношении граждан, которые якобы не выполняют карантинных решений”.
Таким образом, эксперты говорят о “патовой” ситуации, в которой оказались (окажутся) регионы, на усилении карантинных мер в которых настаивает (будет настаивать) центральная власть. До завершения осенних выборов. Несмотря на это, они призывают центральную и местную власть к диалогу и взаимным уступкам чтобы избежать усиления конфронтации. Поскольку, среди прочего, должны понимать: “политическая тенденция, когда местные органы игнорируют решения центральных, – крайне опасна. Поскольку формирует дисбаланс власти и может привести к усилению центробежных тенденций”, – предостерегает заместитель директора Украинского института исследования экстремизма Богдан Петренко.
Владислав Обух, Киев
