З часів розгляду «майданівських справ» постала глобальна проблема щодо здійснення контролю за повноваженнями суб’єктів владних повноважень, які причетні до оформлення матеріалів з порушень правил дорожнього руху (рапорти невідомого походження та сумнівного змісту, протоколи, складені без участі особи тощо).
Всі ці проблеми «підриву довіри» та неналежність таких матеріалів як доказів у справах були публічно визнані Вищою радою правосуддя, не одного суддю було звільнено з посади через умисні порушення таких суб’єктів владних повноважень, які без належних на те повноважень, без учасників дорожнього руху «творили докази» та надавали їх для розгляду, однак такі суб’єкти владних повноважень, незважаючи на те, що були фактично встановлені факти їх протиправної поведінки, не були притягнуті до відповідальності. Ті ж методи роботи подеколи застосовуються і новою патрульною поліцією.
Разом з тим, навіть після зміни Кодексу адміністративного судочинства особа позбавлена можливості захиститися від протиправних дій працівників патрульної поліції, оскільки прецедентна практика говорить про те, що «творіння доказів» навіть, якщо це є єдиною підставою для порушення справи, не може бути самостійним предметом спору, а такі докази мають визнаватися недопустимими у справах про адміністративне правопорушення.
На цьому моменті варто наголосити – визнання недопустимим доказом у справі про притягнення до адміністративної відповідальності не має наслідком визнання протиправними дій працівника патрульної поліції, який, умисно перевищуючи свої повноваження, «створив докази», що стали підставою для порушення справи про притягнення до адміністративної відповідальності.
Статтею 20 КАС визначено розмежування предметної юрисдикції адміністративних судів.
У пункті 1 частини 1 статті 20 КАС передбачено, що місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.
Відповідно до частини третьої статті 27 КАС, яка визначає виключну підсудність, підсудність окремих категорій адміністративних справ визначається цим Кодексом.
Так, особливості позовного провадження в окремих категоріях адміністративних справ встановлюються Главою 11 Розділу II КАС.
Провадження у справах з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності віднесені даним Кодексом до окремих категорій термінових адміністративних справ (стаття 286 §2 Розділу II КАС).
Частиною 1 статті 286 КАС передбачено, що адміністративна справа з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності вирішується місцевими загальними судами як адміністративними судами.
|
|
|
Анна Мартиненко |
Тобто, норми чинного КАС передбачають право особи на оскарження не лише рішення у формі постанови про притягнення до адміністративної відповідальності, а, в тому числі, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.
В даному випадку, суди допускають обмежене тлумачення, несумісне з основоположними правами, коли стверджують про можливість оскарження лише рішення (постанови про притягнення до адміністративної відповідальності), оскільки в такому випадку КАС передбачав би лише можливість оскарження рішення.
Дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності, згідно з КАС становлять самостійний склад порушень прав людини і можуть бути встановлені виключно в адміністративній справі, а не в справі про притягнення до адміністративної відповідальності.
Кодекс України про адміністративні правопорушення містить окремий розділ «Провадження у справах про адміністративне правопорушення», де містяться глави щодо протоколу про адміністративне правопорушення та постанови про притягнення до адміністративної відповідальності.
З огляду на викладене вище вбачається, що поняття “справа про притягнення до адміністративної відповідальності” не є тотожним поняттю “постанова про притягнення до адміністративної відповідальності”, тому, звертаючись з позовом про визнання протиправними дій суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності, особа не обмежена можливістю оскарження лише дій, які пов’язані з винесенням постанови про притягнення до адміністративної відповідальності.
Згідно зі ст. 280 Кодексу України про адміністративні правопорушення орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов’язаний з’ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з’ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Тобто, у справах про адміністративне правопорушення суд лише з’ясовує факт наявності чи відсутності адміністративного правопорушення та вирішує питання застосування санкції, питання щодо протиправності поведінки суб’єкта владних повноважень, який «творив докази» справи суд не вирішує.
|
|
|
Ростислав Кравець |
Крім того, стаття 284 Кодексу України про адміністративні правопорушення містить виключний перелік постанов, які можуть бути винесені судом під час розгляду справи про адміністративне правопорушення, серед яких постанови:
1) про накладення адміністративного стягнення;
2) про застосування заходів впливу, передбачених статтею 24-1 цього Кодексу;
3) про закриття справи.
Тобто, норми Кодексу України про адміністративні правопорушення не надають суду повноважень вирішувати питання про правомірність дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.
В той же час, ст. 245 КАС передбачає, що при вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково. У разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання дій суб’єкта владних повноважень протиправними, інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб’єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.
Тобто, повноваження щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності надані суду саме нормами Кодексу адміністративного судочинства України, тому особі має бути забезпечено саме доступ до суду, що застосовує норми Кодексу адміністративного судочинства України.
З огляду на те, що норми КоАП не надають суду повноважень вирішувати питання про правомірність дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності, однак такі повноваження надані суду нормами КАС, то право на доступ до суду як ефективного способу захисту його прав має бути наданий саме судом, що наділений повноваженнями вирішувати питання про правомірність дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності, тобто адміністративним судом.
У даному випадку між особою та суб’єктом владних повноважень існує юридичний спір щодо правомірності дій суб’єкта владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності, що породили негативні наслідки у вигляді ініціювання на підставі «творчих доказів» справи про притягнення до адміністративної відповідальності.
Особа звертається до суду за захистом належного їй суб’єктивного права не зазнавати протиправного ініціювання провадження про притягнення до адміністративної відповідальності без достатніх на те підстав.
Відносини щодо ініціювання провадження про притягнення до адміністративної відповідальності, а саме «творення доказів», в тому числі, складення протоколу про адміністративне правопорушення та його направлення до суду є підставою для відкриття та розгляду провадження про притягнення до адміністративної відповідальності, врегульовано законом, а тому вони є правовими.
Відповідно до ст. 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення.
Конституційним Судом України в рішенні від 25.11.1997 №6-зп сформульовано правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень.
Реалізація права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб’єктів має відповідати також вимозі стосовно доступності правосуддя, про що зазначено у міжнародних правових документах – Загальній декларації прав людини (стаття 8), Міжнародному пакті про громадянські і політичні права (стаття 14), Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини(стаття 6), Декларації основних принципів правосуддя для жертв злочинів та зловживання владою, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН 29 листопада 1985 року (пункт 4).
Конституційний Суд України у рішенні від 23.05.2001 №6-рп/2001 зазначив, що право на судовий захист належить до основних, невідчужуваних прав і свобод людини і громадянина та відповідно до частини другої статті 64 Конституції України не може бути обмежене навіть в умовах воєнного або надзвичайного стану (абзац четвертий пункту 3 мотивувальної частини), а недосконалість інституту судового контролю за досудовим слідством не може бути перепоною для оскарження актів, дій чи бездіяльності посадових осіб органів державної влади (абзац шостий підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини).
Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 25.12.1997 №9-зпчастина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов’язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист.
У статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод закріплено принцип доступу до правосуддя.
Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ) розуміється здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
ЄСПЛ у своїх рішеннях, здійснюючи тлумачення положень Конвенції, указав, що право на доступ до правосуддя не має абсолютного характеру та може бути обмежене: держави мають право установлювати обмеження на потенційних учасників судових розглядів, але ці обмеження повинні переслідувати законну мету, бути співмірними й не настільки великими, щоб спотворити саму сутність права (рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашінгдейн проти Великої Британії» (Ashingdane v. the. United Kingdom)).
У рішенні від 28 лютого 2008 року у справі «Церква села Сосулівка проти України» (Tserkva Sela Sosulivka v. Ukraine) (заява N 37878/02) ЄСПЛ зазначив, що заявник мав доступ до судів різної юрисдикції, проте жодний з них не розглянув по суті його скарги, оскільки суди вважали, що вони не мають юрисдикції розглядати такі питання, незважаючи на те, що процедурні вимоги прийнятності було дотримано. У цьому випадку ЄСПЛ дійшов висновку, що така відмова прирівнюється до відмови у здійсненні правосуддя, що порушує саму суть права заявника на доступ до суду, яке гарантується пунктом 1 статті 6 Конвенції. Рішення від 17 січня 2013 року у справі «Мосендз проти України»(заява N 52013/08), в якому ЄСПЛ визнав, що заявник був позбавлений ефективного національного засобу юридичного захисту, гарантованого статтею 13 Конвенції, через наявність юрисдикційних конфліктів між цивільними й адміністративними судами (§ 116, 119, 122-125). Рішення від 21 грудня 2017 року у справі «Шестопалова проти України» (заява N 55339/07), у якому ЄСПЛ дійшов висновку, що заявниця була позбавлена права на доступ до суду всупереч пункту 1 статті 6 Конвенції, оскільки національні суди надавали їй суперечливі роз’яснення щодо юрисдикції, відповідно до якої позов заявниці мав розглядатися у судах України
У рішенні від 22 грудня 2009 року у справі «Безімянная проти Росії» (Bezymyannaya v. Russia) (заява N 21851/03) ЄСПЛ констатував порушення «самої суті права заявника на доступ до суду», а отже, порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, яка є частиною національного законодавства України, вказавши, що «заявниця опинилася у замкнутому колі, у ситуації, коли внутрішньодержавні суди вказували один на одного і відмовлялись розглядати її справу, зважаючи на нібито обмеження своїх судових повноважень. Внутрішньодержавні суди фактично залишили заявницю у судовому вакуумі без будь-якої вини з її сторони».
В нинішній ситуації, на жаль, національними судами поступово створюється аналогічний судовий вакуум для осіб, які зазнали переслідування у справі про притягнення до адміністративної відповідальності через протиправні дії патрульної поліції, де при цьому постраждала особа позбавлена захисту, а винна особа нагороджена безкарністю.
Кожен в силах змінити світ на краще… І кожен суддя, навіть будучи в колегії, має право на власну думку, а Україна – не країна прецедентного права, і у світі, створеному нами, жити нам: сьогодні в ролі постраждалої особа, а завтра…
Анна Мартиненко
Адвокат Адвокатської компанії “Кравець і партнери”
Ростислав Кравець
Адвокат, старший партнер Адвокатської компанії “Кравець і партнери”
Подготовлено специально для Платформы ЛІГА:ЗАКОН
