Закон «О государственных лотереях в Украине» призван навести на этом рынке порядок. Однако само государство в развитии лотерей явно не заинтересовано.
Рынок лотерей, долго работавший без должного правового регулирования и нормативной базы, в конце 2012 года всё-таки получил свой «кодекс правил», которым стал Закон «О государственных лотереях в Украине», внесший хоть какую-то ясность для игроков в отношении их будущего. Ведь с 2005-го был введен мораторий на выдачу лицензий, дававших право на выпуск и проведение лотерей, что фактически заморозило развитие этого рынка.
Однако документ не успел толком заработать, как в начале февраля Министерство финансов выступило с жесткой критикой закона и безапелляционно предложило ввести мораторий на выдачу лицензий по выпуску и проведению лотерей. Инициатива очень противоречива, ведь только в июне прошлого года президент Виктор Янукович, направляя на доработку «лотерейный» закон, подчеркивал совершенно противоположное. Что необходимо нивелировать возможности нарушения статьи 42 Конституции Украины, согласно которой государство обеспечивает защиту конкуренции в предпринимательской деятельности. В то время как Минфин, невзирая на болезненное лоббирование упомянутого закона в парламенте, пытается установить избыточное государственное регулирование деятельности операторов государственных лотерей, ограничивающее конкуренцию в этой сфере. Попытки Минфина заблокировать работу лотерейного рынка явно говорят о том, что государство всё еще мало заинтересовано в его развитии.
Безусловно, из-за нерасторопности в принятии закона, проект которого обсуждался почти 20 лет, потеряли и государство, и операторы лотерей, и простые украинцы. Ведь неурегулированность этого рынка, апогей которой пришелся на 1990-е годы, когда стихийно открывались сотни лотерейных компаний, собиравших деньги простых граждан и бесследно с ними исчезавших, привела к падению уровня доверия украинцев к лотереям и недостаточному финансированию социальных программ.
В строгих рамках
По большому счету, новый закон — это необходимый фундамент, на основе которого должны выстраиваться четкие правила игры на рынке лотерей. «С его принятием у нас появилось достаточно прозрачное законодательное поле, жестко регламентирующее этот вид деятельности. Оно позволит пресечь различного рода злоупотребления, в частности, те же азартные игры», — объясняет один из авторов закона, бывший народный депутат (фракция Партии регионов) Юрий Полунеев.
Так, документ дает четкое определение понятию «лотерея», регламентирует правила их проведения, а также закрепляет гарантии выплат выигрышей и страхование риска неполучения призов игроками.
Ключевая особенность данного закона состоит в том, что он допускает на этот рынок операторов, получивших государственные лицензии, а сами лотереи отныне являются исключительно государственными (см. «Шаг навстречу лотерее»). «По сути, данными требованиями введен мораторий на появление новых участников в лотерейной отрасли», — считает старший партнер адвокатской компании «Кравец и Партнеры» Ростислав Кравец.
Дело в том, что закон дает право стать лотерейным оператором структуре, обладающей уставным и собственным капиталом в размере не менее 120 млн гривен, располагающей сетью распространения минимум пять тысяч терминалов и точек реализации по всей территории Украины, а также имеющей опыт проведения лотерей не менее десяти лет. «Таким образом, претендовать на получение лицензии оператора государственной лотереи теперь могут только те лица, которые получили соответствующие лицензии до июня 2005 года», — подчеркивает партнер юридической компании «Закон Победы» Марина Саенко.
Поскольку сегодня лицензию на деятельность по выпуску и проведению лотерей имеют четыре оператора (ООО «МСЛ» («Молодьспортлото»), предприятие со стопроцентными иностранными инвестициями «Украинская национальная лотерея», ЧАО «Патриот» и ОАО «Государственный ощадный банк Украины»), то они и останутся на рынке.
С одной стороны, можно критиковать законодателей за то, что они искусственно ограничили доступ на рынок новым участникам и разделили монопольное положение между четырьмя существующими игроками. Но с другой, не стоит забывать, что лотерейная отрасль несет на себе важную социальную функцию и ответственность. То есть, в ней должны присутствовать компании, зарекомендовавшие свою надежность и серьезность.
Поэтому строгие требования позволят снизить коррупционность лотерейной сферы и допустить в нее операторов, не склонных к мошенническим схемам и не заинтересованных лишь в получении краткосрочной прибыли. Чтобы не получилось так, как это было в 1990-х.
«Санкции для нарушителей серьезны: штрафы в размере 16 тысяч минимальных заработных плат и конфискации лотерейного оборудования, а также перечисление средств, полученных от незаконной игры, в государственный бюджет», — подчеркивает почетный президент юридической компании Jurimex Даниил Гетьманцев.
Война с «мельницами»
Невзирая на законодательные новшества, украинский лотерейный рынок всё еще находится в зачаточном состоянии. Так, по итогам 2012 года оборот гослотерей в Украине составил чуть более четырех миллиардов гривен или 500 млн долларов. Для сравнения: в России эта цифра вдвое больше, в Бельгии превышает миллиард долларов, в Португалии — полтора миллиарда, в Австрии — два миллиарда долларов. А в США оборот этого рынка составляет около ста миллиардов долларов.
Безусловно, это лишний раз подтверждает, что потенциал украинского рынка огромен. Но проблема в том, что государство само же пытается вставлять палки в колеса лотерейным операторам. Речь идет об упомянутой уже инициативе Министерства финансов.
Аргументация Минфина такова, что операторы якобы способны привлечь граждан страны к участию в азартных играх под видом государственных лотерей, а сам закон о гослотереях не соответствует европейским стандартам и фактически не содержит признаков возможности государственного управления лотерейной деятельностью. «Однако лотереей является любая игра за деньги, действие которой распространяется за пределы одного здания. Поэтому дискуссионный вопрос о проведении различных азартных игр под видом викторин, конкурсов и подобных механизмов снимается», — считает Гетьманцев.
Что касается европейской практики, то здесь министерство проявляет и вовсе вопиющую некомпетентность. Ведь многие страны Европы проводят консервативную государственную политику в области лотерейного дела — как раз стараются не допускать конкуренции среди проводимых ими гослотерей, чтобы государство, неограниченно выдавая лицензии и разрешения на осуществление подобных лотерей, не вступало в конфликт с самим собой. Такой практики придерживаются, в частности, Венгрия, Латвия, Норвегия, Польша, Португалия, Хорватия, Чехия.
Официально в Минфине свое заявление не комментируют. Однако неофициально чиновники финансового ведомства признаются, что среди причин — скандал вокруг оператора «Патриот», один из лотерейных магазинов которого в конце 2012-го разгромили неизвестные лица, якобы принявшие лотерейные терминалы (сенсорные киоски по продаже билетов моментальной лотереи) за игровые автоматы, а сам лотерейный зал — за подпольное казино.
Правоохранительные органы не только не вмешались в беспредел, учиненный разгневанными противниками азартного бизнеса, но и продолжают «крышевать» нелегальные игровые залы, коих в Украине до сих пор насчитывается не один десяток (см. «Пациенты игры»). «Киев лидирует по числу нелегальных игровых салонов, а правоохранители закрывают глаза на это, что дает основания подозревать, что у некоторых работников МВД есть собственная заинтересованность в существовании заведений игорного бизнеса», — уверен Алексей Давыденко, депутат Киевсовета от фракции УДАР, активно выступающей против «крышевания» милицией заведений игорного бизнеса.
Впрочем, лотерейные операторы по всему миру уже несколько лет осуществляют продажи именно через терминалы самообслуживания или Интернет. Соответственно, украинскому лотерейному рынку рано или поздно тоже придется идти этим путем — новые технологии ведь нельзя игнорировать. Тем более что государство само заинтересовано в увеличении бюджетных поступлений от лотерейных операторов, которые только за 2010–2012 годы уплатили свыше полумиллиарда гривен налогов.
Тем не менее без создания адекватной регулятивной среды и стимулов для развития лотерейной отрасли добиться роста налоговых поступлений не удастся. «Именно поэтому в дальнейшем должены появиться подзаконные акты, корректная интерпретация закона и должная работа механизмов его исполнения», — считает Полунеев.
Во всём современном мире за счет доходов от проведения лотерей государством поддерживаются мероприятия в сфере спорта, культуры и здравоохранения. Как раз тех отраслей, которым сейчас в Украине жизненно необходимо финансирование. За счет доходов от лотерей и целевого их использования можно было бы помочь вернуть здоровье и спасти жизни сотням тысяч украинцев, при этом развивая спортивную инфраструктуру и реализовывая социально значимые проекты.
Мария Александрова, Журнал “Эксперт”
