Право на мирні зібрання в контексті адміністративного судочинства: законодавча неврегульованість процесу чи безвідповідальність суддів при розгляді зазначеної категорії справ?
Право на свободу мирних зібрань є одним із основоположних прав у демократичному суспільстві. Відтак, особливо важливим є якість законодавства в даній сфері правовідносин та відповідальне ставлення суддів до розгляду судових справ.
Щодо законодавчої урегульованості права на мирні зібрання в Україні.
Проаналізувавши внутрішнє законодавство України можна дійти висновку, що по суті єдиною нормою, яка регулює реалізацію права на мирні зібрання є стаття 39 Конституції України, яка передбачає, що громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку ¬– з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.
Крім вказаної норми матеріального права, є процесуальні норми Кодексу адміністративного судочинства України (статті 182 і 183) та норми міжнародно-правових актів, зокрема стаття 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та стаття 21 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права.
Отже, очевидно, що ситуація з нормативно-правовим регулюванням проведення мирних зібрань в Україні є незадовільною ще з моменту прийняття Конституції України в 1996 році.
Варто зауважити, що на нагальній необхідності прийняття закону про свободу мирних зібрань наголошували, напевно, всі міжнародні організації, яких це так чи інакше зачіпає. Неодноразово наголошував на цьому і Європейський суд з прав людини при винесенні рішень стосовно України.
Чому ж за такої уваги дана проблема не знаходить свого вирішення? Спробуємо дослідити дане питання детальніше.
Зусилля Верховної Ради України при прийнятті закону про свободу мирних зібрань.
З 2006 року було зареєстровано не менше десяти законопроектів, які торкалися врегулювання проблеми мирних зібрань. Найбільш обговорюваними серед них були:
• Проект Закону про порядок організації і проведення мирних заходів №2450 від 06.05.2008;
• Проект Закону про свободу мирних зібрань №2508а від 04.07.2013;
• Проект Закону про свободу мирних зібрань №2508а-1 від 17.07.2013;
• Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо прав громадян під час проведення мирних зібрань) №1779 від 16.01.2015;
• Проект Закону про гарантії свободи мирних зібрань №3587 від 07.12.2015;
• Проект Закону про гарантії свободи мирних зібрань в Україні №3587-1 від 11.12.2015.
Законопроект №2508а у 2013 році навіть дійшов до другого читання, однак його прийняття заблокували саме ті політики, які зараз при владі, а на момент обговорення законопроекту керували парламентською опозицією.
В результаті жвавих дискусій цей законопроект пройшов дуже багато трансформацій, зробила свій висновок і Європейська комісія за демократію через право (Венеційська комісія). Після всіх доопрацювань було створено достатньо якісний законопроект, на підтримку якого виступала і Українська Гельсінська спілка з прав людини (хоча, були, звичайно, й опоненти). Навіть попередня влада схилялась до прийняття даного закону, але тоді з цим не погодилась опозиція. ЗІМ писали, що неофіційною причиною блокування законопроекту було те, що опозиція вважала, що прийняття цього закону спрацює на позитивний імідж тодішньої влади. Можливо, частково правда в цьому є, але, як би там не було, в результаті законопроект зняли з розгляду.
«Важливий» вклад Конституційного суду України в роз’яснення норм чинного законодавства про свободу мирних зібрань.
Було здійснено також кілька спроб Конституційного суду пролити світло на ситуацію з врегулюванням мирних зібрань в Україні.
Так, Міністерство внутрішніх справ України свого часу зверталось до КСУ з клопотанням дати офіційне тлумачення положення частини першої статті 39 Конституції України про «завчасне» сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій.
У конституційному поданні стверджувалось, що деякі організатори таких акцій термін «завчасно» трактують як такий, що передбачає лише «попереднє інформування» відповідних органів про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій. Непоодинокими є випадки, коли подібна інформація направляється до органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування за добу до початку масових акцій, а інколи – за кілька годин. Однак вирішення даного питання на практиці потребує часу. Зокрема, за цей період необхідно з’ясувати умови проведення масових акцій, їх відповідність чинному законодавству та визначити необхідність залучення відповідних сил та засобів правопорядку тощо. У зв’язку з цим МВС України зазначало, що має бути встановлений і «граничний термін часу, до якого можливе подання повідомлень про наміри провести вказані заходи їх організаторами».
Конституційний суд зробив висновок, що положення частини першої статті 39 Конституції України щодо завчасного сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій в аспекті конституційного подання треба розуміти так, що організатори таких мирних зібрань мають сповістити зазначені органи про проведення цих заходів заздалегідь, тобто у прийнятні строки, що передують даті їх проведення. Ці строки не повинні обмежувати передбачене статтею 39 Конституції України право громадян, а мають служити його гарантією і водночас надавати можливість відповідним органам виконавчої влади чи органам місцевого самоврядування вжити заходів щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей.
Отже, законодавство передбачало «завчасне» інформування, а КСУ роз’яснив, що це має бути здійснено «заздалегідь» і «у прийнятні строки». Навряд чи це можна назвати офіційним тлумаченням, яке має якусь практичну цінність.
Крім того, КСУ дійшов очевидного висновку про те, що визначення конкретних строків завчасного сповіщення є предметом законодавчого регулювання.
У вересні 2016 року було розглянуто також конституційне подання Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України положень частини 5 статті 21 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» (справа про завчасне сповіщення про проведення публічних богослужінь, релігійних обрядів, церемоній та процесій).
КСУ навіть вийшов за межі предмета подання при розгляді даної справи і зробив висновок про те, що Указ Президії ВР СРСР «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР» (від 1988 р.) не відповідає Конституції.
Вказаним Указом Президії ВР СРСР визначені, зокрема, конкретний строк завчасного сповіщення органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування відповідної адміністративно-територіальної одиниці про проведення мирного зібрання (не пізніше ніж за 10 днів), перелік осіб, уповноважених направляти повідомлення про проведення мирного заходу, вимоги до змісту такого повідомлення тощо. Також, відповідно до вказаного указу, для проведення мирних зібрань потрібно було отримати дозвіл відповідного органу державної влади чи місцевого самоврядування, тоді як відповідно до статті 39 Конституції достатньо лише заздалегідь попередити органи влади про заплановані громадянами масові заходи.
Дане рішення КСУ є безглуздим, оскільки розглядалась невідповідність Конституції України закону та указу, прийнятих до прийняття чинної Конституції України. Тоді як у перехідних положеннях розділу 15 Конституції чітко зазначено, що закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції.
На даний час КСУ розглядає ще одну справу за поданням Уповноваженого Верховної Ради України щодо відповідності Конституції України частини 6 статті 182 Кодексу адміністративного судочинства України, яка передбачає, що постанова суду у справах про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання виконується негайно.
06 квітня 2017 року Конституційний Суд України завершив дослідження матеріалів справи на відкритому пленарному засіданні у формі усного слухання і перейшов до закритої частини пленарного засідання для подальшого обговорення та ухвалення рішення.
Ймовірно КСУ винесе рішення, яким визнає вказане вище положення КАСУ конституційним, оскільки інше рішення створило б ще більше запитань і проблем, ніж маємо зараз (у випадку оскарження постанови суду, рішення апеляційної інстанції може бути винесено вже після проведення самого зібрання). Однак при цьому КСУ може зробити кілька висновків на користь учасників мирних зібрань, показуючи стурбованість держави щодо вирішення питань в даній сфері.
Спроби органів місцевого самоврядування обмежити проведення мирних зібрань.
Так як «зусилля» Верховної Ради України та Конституційного Суду України не приносять суттєвих змін у законодавче врегулювання мирних зібрань, ці зміни іноді ініціюють місцеві органи влади, ухвалюючи підзаконні нормативно-правові акти, якими можуть, зокрема, обмежувати проведення зібрань в конкретно визначений час і у конкретних місцях.
Відповідно до вимог ст. 38 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст. 25 Закону «Про місцеві державні адміністрації» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад та місцевих державних адміністрацій належить вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням громадського порядку при їх проведенні.
Наприклад, у Харкові міська рада заборонила зібрання навколо будівлі ради. У Новгород-Волинському рада міста зобов’язала організаторів мирних зібрань укладати угоду з поліцією, щоб остання могла гарантувати безпеку учасників акції.
Однак, свобода мирних зібрань може обмежуватися виключно законом, проте жоден закон не встановлює інших обмежень свободи мирних зібрань ніж ті, що визначенні в Конституції України, тому рішення органів місцевого самоврядування чи інші правові акти не можуть слугувати підставою для обмеження цієї свободи. Існування таких місцевих нормативних актів суперечить ст. 39 Конституції й вони можуть бути скасовані в порядку адміністративного судочинства.
Щодо судової практики при вирішенні питань про проведення мирних зібрань.
Заборона мирних зібрань може здійснюватись виключно адміністративними судами відповідно до статті 182 Кодексу адміністративного судочинства України. Виконання такого рішення здійснюється негайно, якщо потрібно – з допомогою поліції. Рішення суду може бути оскаржено в апеляційному порядку.
Суд може заборонити мирне зібрання у випадку реальної, а не уявної, небезпеки заворушень чи злочинів, загрози здоров’ю населення або правам і свободам інших людей. Не може бути підставою для заборони зібрання лише, наприклад, наявність кількох повідомлень про проведення одночасно зібрань в одному місці. Тому право на контрдемонстрацію не може призводити до обмеження свободи мирних зібрань. У такому випадку поліція зобов’язана забезпечити можливість реалізації свободи зібрань.
Якщо органи влади чинять перешкоди у проведенні мирного зібрання, його організатор має право звернутися до адміністративного суду за місцем проведення заходу з позовною заявою про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання з боку органів влади.
Практика адміністративних судів.
За відсутності необхідного законодавства, що регулює проведення мирних зібрань, адміністративні суди мають широкий простір для «маневрів» при винесенні рішень, тому рішення судів в даному питанні повинні відігравати дуже важливу роль і судді повинні дуже відповідально відноситись до розгляду таких справ.
Тягар доведення насильницьких намірів організатора демонстрації лежить на владі. Однак на практиці влада не дуже переймається доведенням таких обставин, що не є перешкодою для винесення судами рішень щодо заборони чи обмеження проведення мирних зібрань.
Практика адміністративних судів вже давно є несприятливою для організаторів мирних зібрань. Переважна більшість рішень приймаються на користь органів влади, хоча в різних регіонах судова практика відрізняється.
Суди застосовують національне законодавство щодо свободи мирних зібрань без урахування міжнародних стандартів або викривлюючи їх зміст. До винесення Конституційним судом України у вересні 2016 року рішення по згаданій вище справі «про завчасне сповіщення про проведення публічних богослужінь, релігійних обрядів, церемоній та процесій», суди в своїх рішеннях посилались навіть на указ Президії ВР СРСР «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР» від 28.07.1988 року. Про недопустимість застосування даного указу зазначав навіть ЄСПЛ у 2013 році в справі «Шмушкович проти України»
Також суди досить часто застосовують підзаконні нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування, які обмежують конституційне право на мирні зібрання і є незаконними.
При винесенні рішень, що забороняють проведення мирних зібрань, суди найчастіше бачать «загрозу національній безпеці та громадському порядку» у випадку наявності «недоліків» у повідомленні про мирний захід (несвоєчасність подання, відсутність певної інформації, наприклад, про час проведення, кількість учасників чи про відповідальну особу); проведення одночасно інших заходів у місці, де планується мирне зібрання; створенні перешкод або незручностей у реалізації прав осіб, які не беруть участь у мирному зібранні; і навіть у випадках неспроможності органів влади забезпечити громадський порядок чи наявності шкоди для іміджу влади та репутації держави.
Практика Європейського суду з прав людини.
Якщо проаналізувати практику Європейського суду з прав людини, то стає очевидним, наскільки далекими від міжнародних стандартів є рішення українських судів.
Так, у справі «Вєренцов проти України» ЄСПЛ зазначив, що за умов, коли не існує жодних чітких і передбачуваних законодавчих положень щодо регламентування порядку організації і проведення демонстрацій, засудження заявника за порушення неіснуючої процедури несумісне зі ст. 7 (ніякого покарання без закону) і ст. 11 (свобода зібрань та об’єднання) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Крім того, ЄСПЛ вказав, що порушення відповідно до цих статей «випливає із законодавчої прогалини щодо свободи зібрань, яка залишилася в українській правовій системі протягом більш як двох десятиліть». Аналогічні висновки викладені також у справі «Шмушкович проти України».
У справі «Швабе і М. Г. проти Німеччини» ЄСПЛ навіть зазначав, що «не можна відбирати право екстремістів з насильницькими намірами, які не є членами організаційної групи, приєднатися до демонстрації» а також що «сплановане зібрання низки осіб у державному або приватному просторі для вираження загальних цілей повинне вважатися мирним зібранням навіть у тих випадках, коли певні учасники не є мирними, і всі дії, вжиті урядом, у тому числі заходи розгону й заборони, повинні бути відповідно до принципу необхідності й пропорційності».
Загалом ЄСПЛ неодноразово прямо вказував Україні на системний характер проблеми і закликав негайно реформувати законодавство й адміністративну практику України для приведення їх у відповідність до висновків Суду та вимог Конвенції.
Підсумовуючи, варто зауважити, що нормативна неврегульованість мирних зібрань в Україні є причиною свавілля органів влади, при проведенні мирних протестів в Україні, що призводить до численних зловживань, порушень прав громадян на реалізацію права на мирні зібрання і необґрунтованого втручання з боку органів влади у проведення зібрань громадян
Україна вже давно мала прийняти закон про мирні зібрання. ЄСПЛ в своєму рішенні влучно зауважив, що «хоча Суд погоджується з тим, що державі може знадобитися певний час для прийняття законодавчих актів протягом перехідного періоду, він не може погодитися з тим, що затримка у понад двадцять років є виправданою, особливо коли йдеться про таке фундаментальне право як свобода мирних зібрань».
Органи державної влади створюють ілюзію стурбованості даною проблемою, але їхні дії не мають жодного позитивного наслідку для її вирішення. Виглядає так, що їм зручніше без закону про свободу мирних зібрань, однак дане питання потребує негайного врегулювання.
Практика судів в основному свідчить про ігнорування міжнародних стандартів у цій сфері і в цілому складається враження, що суди захищають інтереси держави, а не інтереси закону і це лише погіршує ситуацію з правами громадян на мирні зібрання в Україні.
Бабенко Юрій Сергійович
Адвокат, старший юрист Адвокатської компанії “Кравець і Партнери” для Юридичної газети
