Законопроект о локализации, который дает преференции отечественным производителям (прежде всего, машиностроительной отрасли) на госзакупках, и уже стал объектом критики Евросоюза, могут притормозить через антикоррупционные органы.
На днях появился разгромный отчет НАПК по этому проекту. Основных замечаний несколько, в частности, — “необоснованные льготы и преимущества для отдельных лиц” и отсутствие четкого порядка отбора, контроля за предоставлением преференций и ответственности за возможные злоупотребления.
Также в Нацагентстве указали, что проект не соответствует международным обязательствам Украины (в том числе, в рамках ассоциации с ЕС).
НАПК уже направило свои выводы в парламент, и предлагает доработать законопроект с их учетом. То есть, попросту переписать нормы о льготах и убрать пункты, нарушающие договоренности с Евросоюзом. Но, если это сделать, от проекта по локализации вообще ничего не останется.
Вопрос в том, станут ли депутаты переписывать уже проголосованный в первом чтении законопроект.
Как говорит юрист, экс-советник НАПК Александр Ярецкий, “агентство, к счастью, не может зарубить проект, так как не имеет особого влияния на прохождение документов в Раде”. “НАПК может подать свою экспертизу в парламент, но она носит рекомендательный характер, то есть, депутаты могут частично учесть замечания, а могут и вовсе не учитывать”, — добавил глава адвокатской компании “Кравец и партнеры” Ростислав Кравец.
Но есть нюансы. Замечания НАПК могут, как минимум, притормозить прохождение проекта. Процедура чисто техническая – рабочая группа должна проанализировать отчет, принять по нему решение и т.д. К примеру, законопроект по азартным играм критический отчет НАПК поставил на стопы на 10 дней, — вспоминает участник рабочей группы профильного комитета Рады Елена Мочалова. В итоге никаких специальных правок так и не появилось, но все это время активно шли кулуарные торги по проекту.
И пока неизвестно чем обернется такая пауза для локализации. Тем более с учетом критического настроя Евросоюза. “Не исключено, что хотят притормозить преференции для украинских производителей руками НАПК”, — говорит Кравец.
“Страна” разбиралась, как в проекте по локализации нашли коррупцию и что с ним теперь будет.
Стоп локализации?
“Страна” уже подробно писала о законопроекте по локализации и скандале вокруг него. Сама идея локализации предусматривает преференции для отечественного машиностроения на госзакупках. Преимущества и бюджетное финансирование будут получать предприятия, в которых доля локализации производства составляет от 25% до 40% (точная цифра зависит еще и от других конкурсных преимуществ, скажем цены).
Также есть проект постановления Кабмина о запуске пилотного проекта до конца 2021 года. В его рамках за бюджетные средства будет закупаться только продукция с подтвержденной долей локализации. К слову, в ходе общественного обсуждения документ поддержало более 163 тысячи участников, а не поддержало только 100.
Сами производственники, как рассказал нам глава профсоюза машиностроителей Анатолий Кубраченко, ждут принятия этого проекта, так как отрасль сейчас находится, мягко говоря, не в лучшем состоянии.
Но эта идея явно не понравилась ЕС. Еще на стадии обсуждения проекта, посол Евросоюза Матти Маасикаса в письме к премьер-министру Денису Шмыгалю и главе Верховной Рады Дмитрию Разумкову отметил, что в случае реализации этих инициатив европейские банки могут перекрыть кредитование украинских компаний. Также может быть “ответка” и по другим направлениям сотрудничества Украины с ЕС. Главный аргумент Маасикаса — предлагаемая модель поддержки украинского машиностроения якобы нарушает нормы Соглашения об Ассоциации с Евросоюзом, под которыми в свое время подписалась Украина.
Как уже писала “Страна”, Украине могут грозить также разбирательства в ВТО.
Тем не менее, парламент принял этот законопроект в первом чтении. А после назначения вице-премьером Уруского (курирует стратегические отрасли промышленности), у проекта по локализации “появился сильный союзник”, — говорит глава Совет предпринимателей при Кабмине Андрей Забловский.
По данным нашего источника, были планы вынести законопроект в сессионный зал на внеочередное заседание Рады 25 августа. Как раз на нем собираются ратифицировать и меморандум с ЕС о предоставлении Украине кредита на 1,2 миллиарда. То есть, с учетом критики локализации со стороны Евросоюза, появляется достаточно неловкий момент. “Можем насолить Европе и тут же взять у нее деньги”, — пояснил источник.
Впрочем, в опубликованной повестке дня внеочередного заседания проекта этого законопроекта не стоит. И теперь понятно почему – критический отчет НАПК, как минимум, должна рассмотреть рабочая группа.
Не исключено, что как раз поэтому экспертиза НАПК появилась именно сейчас. “Все мы слышали “обеспокоенность” европейских послов по этому проекту. Очевидно, его хотят притормозить руками наших антикоррупционных органов, планы для которых пишутся явно не в Украине”, — говорит Ростислав Кравец.
Как пояснил нам адвокат, партнер АО “Радзиевский и Яровой” Анатолий Яровой, право проводить антикоррупционную экспертизу закреплено за НАПК в законе “О предотвращении коррупции”. Соответствующий порядок агентство утвердило еще в 2016 году и периодически проводит экспертизу законодательства. Особенность экспертизы в том, что она проводится выборочно и по инициативе самого агентства, в том числе в связи с обращением граждан или общественных объединений.
“То есть, в отличие от Минюста, который должен юстировать все без исключения нормативные акты, или Главного научно-экспертного управления парламента, которое анализирует законопроекты независимо от их перспективы быть принятыми – НАПК по сути, может брать в работу только самые резонансные кейсы (законопроекты и проекты актов Кабмина и министерств). Например, кроме законопроекта о локализации, такой экспертизе подвергались законопроект о деятельности “Укрпошты”, о риэлтерской деятельности, об электронных коммуникациях и другие. При этом закон четко ограничивает сферы, в которых НАПК может проводить экспертизу документов. Это права и свободы человека, полномочия органов власти, предоставление административных услуг, распределение и расходования средств бюджета и тендерные процедуры”, – говорит Яровой.
“Создает коррупционные риски”
В отчете НАПК указано два главных коррупционных риска.
Во-первых, это “необоснованные льготы и преимущества для отдельных лиц”.
Законопроект, по мнению НАПК, нарушает принципы проведения госзакупок, которые прописаны в действующем законодательстве.
“В проекте предлагается установить временно с 1.01 2021 сроком на 10 лет особенности проведения процедур закупки товаров, и определить, что заказчик может проводить закупку товаров исключительно в случае, если степень локализации их производства в Украине – 25-40% для той или иной продукции машиностроения с дальнейшим увеличением с 2024 года до 40-60%. То есть, производители, которые подтвердили национальное происхождение сырья, из которого изготовлена продукция, выставляемая на аукцион, будут получать преимущества на госзакупках. Проект предусматривает дискриминационные условия для нерезидентов, что в свою очередь, не отвечает правилам международной торговли и решения спорных вопросов между странами-членами ВТО”, – говорится в отчете.
Также указано, что не соблюдаются нормы закона “О публичных закупках”, в частности, о недискриминации участников. Таким образом, установление льгот для отдельных субъектов хозяйствования является коррупционным фактором, — сделали вывод в НАПК. И рекомендовали Раде исключить из проекта положения, которые создают “неравные условия”. Но выполнить эту рекомендацию можно лишь полностью убрав требования по локализации, то есть, теряется сам смысл законопроекта.
Во-вторых, НАПК заявило, что создается “необоснованное установление дискреционных полномочий органа при отсутствии определения исчерпывающих случаев, оснований, форм, сроков, порядка их реализации, контроля за осуществлением и ответственности за возможные злоупотребления”. Так, предлагается внедрить неценовой критерий локализации, который будет определять уполномоченный орган по методике Кабмина. Само определение доли локализации подпадает под определение админуслуги, но нет определенных законодательно требований к процедуре, поэтому уполномоченный орган может принимать решения “произвольно”. Плюс в проекте не предусмотрена процедура обжаловании таких решений, что повышает коррупционные риски.
Рекомендации НАПК – исключить из проекта нормы, создающие неравные условия для участников госзакупок.
Также в отчете указано, что проект нарушает международные обязательства Украины.
“Положения проекта нужно согласовать с международно-правовыми обязательствами Украины в сфере европейской и евроатлантической интеграции”, – рекомендуют в НАПК.
“Аргумент для противников локализации”
Главный вопрос – прислушается ли парламент к советам НАПК. Формально выводы антикоррупционной экспертизы носят рекомендательный характер.
“Задача НАПК – донести их до парламента, а уже он по своему усмотрению решает, стоит ли вносить в законопроект правки. Даже с негативным выводом НАПК Рада может принять законопроект”, — говорит Ростислав Кравец.
“При наличии необходимой политической воли у парламента, профильного комитета подобные замечания могут “красиво” проигнорировать либо же учесть частично. В случае с законопроектом о локализации, более критичной является позиция европейских коллег”, — отметил Андрей Забловский.
Но есть нюансы. Как пояснил Яровой, “результаты экспертизы должны быть в обязательном порядке рассмотрены тем органом, который издал документ или будет его утверждать. Однако они являются рекомендательными и все, что может НАПК – это предоставить свои выводы “для изучения и использования в работе”. Принимать ли их во внимание – Кабмин или парламентский комитет решают самостоятельно. Ответственности за игнорирование выводов НАПК никто не понесет.
“Таким образом, при желании, антикоррупционная экспертиза НАПК может стать инструментом политического давления на авторов документа или лиц, ответственных за его принятие. Если нужно, чтобы документ “провалился”, выводы о его корруптогенности будут всячески “подсвечивать”. Если существует политический консенсус для принятия того или иного акта – просто спустят общественный резонанс на тормозах”, – говорит Анатолий Яровой.
Понятно, что в случае с локализацией выводы НАПК вряд ли “спустят на тормозах”. Особенно с учетом явно критической позиции Евросоюза.
“Как минимум, притормозят проект, а, возможно, попытаются его переписать”, – считает Кравец. Хотя, по его мнению, к выводам экспертизы НАПК — есть вопросы.
“Такие замечания можно написать к любой стандартной процедуре госзакупок. Не секрет, что там тоже есть коррупционные схемы. Хотя сама процедура определения степени локализации для Украины не нова — она работала при предоставлении льгот производителям украинской сельскохозяйственной техники”, – говорит Кравец.
“Украина действительно взяла на себя обязательство в рамках Ассоциации с ЕС беспрепятственно пускать на наш рынок продукцию европейских производителей. Закон о локализации предлагает им открывать производства у нас, что, очевидно, не устраивает европейские компании. Поэтому и через НАПК и через Антимонопольный комитет они пытаются этот проект зарубить. При этом украинская продукция машиностроения является непроходной на европейском рынке, а принятие документов, открывающих ей доступ в Европу (сертификация, техрегламенты и др.) в Европе затягивают. То есть, нас туда просто не пускают”, — говорит Кубраков.
Скорее всего, Евросоюз попытается надавить на украинские власти, в том числе, используя как аргумент выделение кредита в 1,2 млрд евро.
Первую его часть Украина получит безо всяких условий, но вот получение второй будет зависеть от сговорчивости наших властей, в том числе, и по проекту о локализации.
